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感受40年地方立法之变
听亲历者讲述立法背后故事
作者:朱宁宁        内容来源:法制日报        发表时间:2018-11-13 09:59:47

  今年是改革开放40周年。40年来,与改革开放同步,我国地方立法经历了一个不断发展完善的过程,许多地方立法故事值得回味。
  在这个特殊的年份,多位地方立法工作的亲历者接受《法制日报》记者采访,讲述从事地方立法研究和实践的点点滴滴。这些记忆深处的难忘回忆,让人清晰地感受到40年来我国地方立法工作之“变”。
  故事一:见证经济特区地方立法成长
  立法,可以说是厦门大学法学院院长、立法学研究中心主任、中国立法学研究会副会长宋方青最钟爱的事业。1983年从厦门大学法律系毕业后,宋方青留校从事教学工作。1993年底,已晋升为副教授的宋方青接到法律系分管教学的系副主任打来的电话,希望她能多开一门立法学的课。此前就已对立法颇有兴趣的宋方青当即表示,可以开。1994年春季,立法学课正式在厦大法律系开课。
  而就在同一年,1994年3月22日,八届全国人大二次会议通过关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定,正式赋予厦门市地方立法权。这极大激发了宋方青对经济特区授权立法的研究兴趣,历史就以这样巧合的方式,将宋方青与地方立法结合在了一起。从此,立法学成为她最重要的研究方向。
  而让宋方青与地方立法结下更加深厚不解之缘的,是从20世纪90年代后期,她开始直接参与地方立法工作。到目前为止,宋方青已是五届市人大代表、四届市人大法制委员会副主任委员、两届市人大常委会委员,还兼任省人大常委会立法咨询专家和省政府立法咨询专家。
  从事了近二十年的地方立法工作,宋方青对经济特区立法的发展以及对改革开放的巨大促进作用深有感触。“特区,是对外开放的窗口、改革的试验田。所以,在当时,特区立法的导向,就是促进中国对外开放和经济体制改革的先行先试。厦门很多的授权立法,就是全国人大常委会将自己的立法权限授权给地方人大、针对改革开放进行先行先试的立法。应该说,经济特区的地方立法对整个国家的经济体制改革,包括后来一些行政体制改革,都起到了非常重要的作用。”
  多年的地方立法工作经历,让宋方青有很多难忘的记忆。她最深的感悟就是,我国的法治建设,一定要由立法引领,改革必须立法先行,一定要先有法可依,同时,有了地方立法也可以规范地方社会、政治、经济活动乃至于老百姓的日常生活。“地方立法可以饱满国家法治大厦,是基石性的工作,地方立法做不好,国家立法也会受影响。所以,地方立法在法治建设中是至关重要的。”
    故事二:“永不落幕的立法听证会”
  1987年,从武汉大学硕士研究生毕业后,浙江省人大常委会委员、法制委员会主任委员丁祖年就进入人大工作。从事了30多年的地方立法工作,在丁祖年看来,改革开放40年,地方立法的最大变化之一,就是实现了从“闭门立法”到“开门立法”的转变。
  2000年7月29日,西湖边的大华饭店,浙江省人大常委会举行了本省有史以来的首次立法听证——就《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法(草案)》进行听证。听证那天,除了事先确认的24名听证参加人外,许多群众也闻讯赶来。人越聚越多,会议大厅坐不下,200多人就聚在主楼周围。为了便于这些群众也能同步了解会场内听证情况,工作人员特意在会议室外临时加挂了喇叭。会议中间下起了小雨,但是会场外的听众依然坚持站在那儿,边听边讨论,直至听证会结束。这部实施办法当时被媒体称为“最保护消费者的法规”,浙江消费者也因此被媒体称为“最幸福的消费者”,而该办法中创设的一些制度,后来被国家有关立法所吸收采纳。
  地方行使立法权之初,立法工作是一个由政府到人大的封闭循环,政府或政府部门起草法规案,由人大审议通过,不少法规案或多或少夹带了部门利益、地方利益。随着改革开放的深入、经济社会的发展以及社会主义民主政治的推进,广大人民群众权利意识、政治参与意识不断提高,对于立法的期盼不断上升,参与立法的热情不断高涨,通过立法表达利益诉求、解决利益冲突的愿望日益强烈。
  “立法法出台后,浙江人大立志改变这种状况,围绕拓展广大人民群众参与立法的途径和方式进行了许多有益探索。所以,当时我首先想到了运用互联网推进立法公开。”丁祖年说。2002年,我国第一个立法公开网——地方立法网开通,浙江省成为全国第一个将所有法规草案向社会公开的省份,所有提交人大审议的法规草案都同步放到网上公开征求意见。有些媒体把这个做法称为“永不落幕的立法听证会”。
  10多年后回忆起这一幕,丁祖年仍十分感慨。“通过听证,我们立法者直接真切地了解了人民群众关注的热点和想法,使通过的法规更准确地体现了人民的意愿和利益。”
  让丁祖年感受深刻的,还有一个变化,那就是地方立法实现了体例结构从“大而全”到“小而精”的转变。2016年,《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》修订被列入省人大常委会立法计划。初稿共有八章66条,但审查研究后,发现很多条文抄搬上位法,很多制度措施比较原则笼统,难以操作,还有一些规定设计比较粗糙,创新不够,缺乏可行性和实效性。最终,在充分论证的基础上形成了非常精炼的文本,全文41个条文,被有些专家评点为“条条是精品”。而2017年10月31日通过的《温州市危险住宅处置规定》则是目前国内条文数量最少的设区的市的地方性法规,全文10条,共1850字。
  从地方行使立法权之初,由于对地方立法与国家立法功能定位还不明确,往往倾向于仿照国家立法体例、对上位法照抄照搬和简单重复,到如今开始注重从“小切口”入手,针对问题立法、突出有效管用,“有几条立几条”,地方立法在立法的“精准化、精细化、精干化”上做足了功夫,实现了从“大而全”向“小而精”的转变,为地方立法的创新变革提供了实践样本,注入了新的活力源泉。
  故事三:一劳永逸创设“非典型条款”
  1979年,改革开放第二年,21岁的丁伟成为经历三起三落的华东政法学院(现为华东政法大学)当年复校招收的首批法学学子。也是在那一年,上海人大被依法授予了地方立法权。此后,丁伟就跟地方立法结下了不解之缘。
  从为上海立法建言的学者,再到亲身投入立法工作,如今,丁伟既是上海市人大常委会法工委主任、上海市立法研究所所长,同时,还是华东政法大学教授、博士生导师,他亲身参与的地方立法故事也都已经出了书。他讲述的,是在上海自贸试验区挂牌之前,上海市人大及其常委会积极实践重大改革于法有据,充分运用立法智慧,创新立法方式,设计出一劳永逸的“非典型条款”立法故事。
  时间倒回到5年前,2013年8月30日,全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,从立法实践角度诠释了新时期立法引领改革开放的新命题。按照部署,9月29日,上海自贸试验区将正式挂牌,上海市人民政府同日将出台《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》及一批管理性的规范性文件。然而,就在各项准备工作紧锣密鼓进行的时刻,一道立法难题也摆在上海人大面前,丁伟觉察到,上海市地方法治保障存在亟需弥补的法律漏洞。
  原来,全国人大常委会授权规定之下,上海有关外商投资企业审批管理的地方性法规并未采取相应的跟进措施,仍适用于上海自贸试验区,这与上位法的要求显然不符。而且,上海将要出台的有关上海自贸区的一系列规定也与作为上位法的上海市众多地方性法规的相关规定不一致。
  “倘若上海人大没有一个说法,不事先采取措施,市政府暂行办法一出台,意味着政府规章及规范性文件就冲到地方性法规前面,在合法性问题上将存在问题。”丁伟当时倍感压力。“上海先行先试的任何举措国内外都十分关注,任何一点疏忽都可能被放大,在法制保障方面同样要以如履薄冰,如临深渊的态度去做好各项工作,尽可能避免差错。”
  鉴于此,他建议上海市人大常委会在全国人大常委会授权决定生效之前及上海自贸试验区挂牌之前,迅速启动地方立法程序,及时通过《上海授权决定》,弥补法律上的漏洞。他提出了一条大胆且颇具前瞻性的建议:凡法律、行政法规在上海自贸区调整实施有关的内容,本市相关地方性法规作相应调整实施;以后凡与《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》不一致的,自动调整实施。
  2013年9月26日,上海市第十四届人大常委会第八次会议审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》(以下简称《决定》)。《决定》共3条,言简意赅,重在管用,相关制度的设计反复推敲、费尽心思,一劳永逸地避免了上海市地方性法规与调整实施后的法律、行政法规之间潜在的法律冲突。凭借《决定》的“防火墙”,上海市相关地方性法规已经自动地作了相应调整。
  后来,这一建议成为上海自贸试验区可复制、可推广经验的重要组成部分,被天津、福建等自贸区复制借鉴。《决定》核心内容、立法技巧已成功地为后续批准的自贸试验区所移植。而这也成为地方立法妥善处理好法律的规范性与改革发展的变革性、法律的阶段性与改革发展的前瞻性、法律的稳定性与改革发展的可变性、法律的普适性与改革发展需求特殊性之间的矛盾的典范之例,充分体现出了地方立法在引领改革开放从立法理论向立法实践飞跃中不可替代的作用。
  故事四:让专家始料未及的“深入参与”立法
  让华东师范大学立法与法治战略研究中心主任、教授陈俊印象最深刻的地方立法,是北京市重大地方立法项目——《中关村科技园区条例》。该条例从上个世纪末正式起草,到北京市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2000年12月8日高票通过,是一部跨世纪的创新性引领性产生广泛影响的立法。
  吸收各方专家深度参与,是这部法规起草过程中的最大亮点。联合起草工作小组邀请了法律、经济、科技等方面的专家,聘请了20多位著名学者作为立法咨询顾问,还邀请了20多位法学博士、硕士组成立法项目课题组成员,使得立法得到强有力的智力支持。
  “当时,我参与的联合起草工作组和专家组共同开会论证就不下几十次,这种‘深入参与’专家们自己一开始都没有预料到。本来以为跟其他大部分立法一样,参与几次就行了,但‘中关村立法’的重要性、创新性和领导决策后决定立综合性法规带来的立法难度,使得后续立法工作需要熟悉情况的专家和助手深度并持续参与。”陈俊回忆说。
  陈俊印象中同样深刻的,还有“中关村立法”的先进理念和制度创新的示范价值。条例在国内第一次以地方立法的形式集中而系统地高扬了现代法治的理念,突出了现代法治的原则。其中的一个闪光之处,是弘扬“法无明文禁止不为过”的时代精神。条例的规定为企业的创新活动开拓出广阔的空间,从而大大推进市场主体的创造和开拓。此外,“中关村立法”第一次在国内立法中明文禁止国家机关和市场主体使用盗版软件和电子出版物,将保护知识产权包括自主知识产权提到了突出的位置;第一次在国内立法中肯定了技术成果作价出资占企业注册资本比例可由出资各方协商约定的新型制度;第一次在国内立法中确立了市场主体可以实行期权激励和智力要素参与分配的新型制度等等。这些立法创新和亮点,也为新世纪以来的不少其他地方立法所借鉴吸收。
  “中关村立法”的出台过程,折射出的正是地方立法从片面追求速度到不断提高质量的转变。改革开放初期,国家治理“无法可依”,各地注重加快立法进程,而往往忽视了立法质量。随着法治建没深入推进,尤其是中国特色社会主义法律体系形成后,国家各个方面实现有法可依。在这样的背景下,地方立法理念进一步转变,各地在保持立法速度的同时,把立法质量作为立法工作的生命线,更加注重遵循和把握规律,不断提高立法质量。
  

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