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试论如何规范地方人代会
作者:张天科        内容来源:本网        发表时间:2019-12-18 09:39:43

    人代会是地方国家权力机关行使职权的主要形式,也是人民行使当家作主权力的具体方式。人代会质量的高低,直接影响到基层政权建设和民主政治建设的进程。然而,一些地方的人代会在组织安排上存在着不够规范的地方,影响到代表作用的发挥和人代会应有的效果。其主要表现大体有以下几个方面:

    1.组织工作不严密。每次人代会看似有组织、有方案、有安排,但责任不明确,协调配合不到位,前期准备不充分,会中考虑不周详,组织不严密,对会议期间出现的问题不能及时处理,服务措施跟不上,人员到会不齐,整个会议显得比较零乱。

    2.大会主席团的人员组成不合理。虽然法律对大会主席团的组成没有统一的规定,但主席团作为人代会的领导机构应当按照“精减效能”的原则来设置。然而一些地方在主席团组成问题上顾虑太多,照顾方方面面,领导代表全部是主席团成员,列席大会的领导干部全部在主席台就座,造成大会主席团过于庞大,主席台“人满为患”影响了人民代表大会的严肃性。

    3.各项工作报告的内容不够全面。有的地方“一府两院”工作报告成绩讲得比较多,问题讲得比较少,对存在问题的原因分析时客观因素讲得多,主观因素讲得少;有的地方财政预算报告仅列举几类收支数字,对详细的收支情况闭口不谈,致使代表对报告“雾里看花”“水中望月”看不真切;还有一些乡镇人代会出现该报告的内容没有几句,不该报告的却大谈特谈。

    4.对代表审议意见的处理比较草率。一些地方人代会对代表的审议意见仅以编印会议简报的形式进行处理。这种形式虽然能够比较全面地反映代表的审议情况,但会议简报只能起到反映情况、传递信息的作用,对“一府两院”吸纳代表审议所提的意见对报告修改没有相应的约束力,这种情况导致对代表审议意见的处理流于形式,起不到应有的作用。

    5.会议程序不规范。人代会政治性、法律性强,程序要求比较严密,每一个环节都不能出现纰漏,可在一些地方人代会会期随意缩短,法定程序任意简化,召开人代会图程序走场,只听报告,不组织审议,便举手通过会议;有的人代会、常委会、党政干部会“三会合一,”视人代会为儿戏;还有的乡镇人代会时间安排过短,一天会议半天开,甚至大会程序都未过完,便草草收场,宣告结束,代表提议案建议和推荐、提名、酝酿候选人时间根本保证不了。

    6.差额选举机制不够健全。有的地方正职领导人员选举普遍实行等额,差额选举名存实亡,副职领导人员选举“陪选”现象严重。有的地方对组织部门提名的候选人和代表联名提名的候选人不能一视同仁,致使代表联名提名候选人处境尴尬。有的地方候选人与代表见面程序过于简单,甚至不安排与代表见面,致使代表的知情权得不到应有的保障。

    7.宣传报道的内容和形式比较单一。在人代会的宣传报道上,普遍存在着对领导活动宣传多,对基层代表活动报道少;对共性东西宣传多,对不同意见报道少;对代表赞扬“一府两院”宣传多,对代表批评“一府两院”报道少等现象。缺乏运用特写、专题等形式对代表履行职权过程的宣传报道,致使人代会的宣传报道给人一种程式化、公式化的感觉。

    认真分析,存在以上问题的原因:

    一是认识上的误区。我国经历了几千年的封建统治,“人治”思想根深蒂固,全社会的民主法制意识还比较欠缺;同时对人民代表大会制度的宣传工作还不够深入,致使一些人对人大工作的地位、性质和作用缺乏正确的认识,导致在思想上对人代会重视不够,对如何开好人代会研究不多,把人代会当作例行公事来对待。

    二是法律上的盲区。目前,现行法律对召开人代会的程序和内容没有具体的规定,更没有一部专门规范人代会的法律法规。各地规范人代会的仅仅是同级人大制定的议事规则。由于缺乏统一规范的标准,致使人代会在组织安排上容易受主观因素影响,随意性较大。

    三是指导上的乏力。尽管法律规定上下级人大是法律上的监督关系、业务上指导关系和工作上的联系关系,但由于法律规定得比较原则,实践中不易把握。目前上下级人大之间的关系大多停留在工作联系的层面上,监督职能和指导职能发挥得很不到位,这也是导致一些地方人代会不规范的原因之一。

    上述人代会会议存在的种种不规范现象,不仅直接影响到会议的质量和效果,而且关系到人民群众行使当家作主民主权利的行使和推进民主政治和法制建设。时下,从完善人民当家作主制度建设,加强国家治理体系的角度考虑,应该对人代会从以下五方面加以规范。

    一、规范程序操作。人民代表大会会议的法律性、程序性很强,而目前规范人代会会议的法律法规还是空白。一方面建议全国人大常委会或省级人大常委会在认真调查研究的基础上,对组织召开人代会的有关问题进行研究和总结,并以立法的形式对人代会会议的组织领导、程序内容、监督制约等方面进行规范,真正使人代会的各项工作做到有法可依、有章可循,以体现人代会的规范性和严肃性,更好地发挥人代会应有的作用。另 一方面会议要按照法律规定和既定程序进行。依照法律规定,县乡新一届人大一次会议,由上届人大常委会和上一次大会主席团召集,并由大会预备会议选出的主席团主持。同时,县乡人大要认真执行2/3以上代表出席会议的规定,做到集体行使职权,集体决定问题。换句话说,也就是该交给代表审议的问题,要交给代表审议;该由主席团讨论决定的事项要由主席团讨论决定;该由大会全体通过的事项,要由大会全体通过;该什么时候发材料,就什么时候发材料。总之,不能走捷径,搞变通。

    二、规范时间操作。代表在人代会上要审议多个工作报告和多份大会文件草案,没有时间上的保障,履职行权就无从谈起,县乡召开新一届人民代表大会第一次会议的会期,县区一般为5—7天,乡镇一般为2天,以后的例会,一般为1天。但从操作的情况看,县区多为3—5天,乡镇人代会的会期,普遍为半天,甚至还与其它工作性会议一并召开,大多数乡镇人代会很难保证充裕的时间,这样势必会导致压缩时间,精简程序,走走场子,影响到人代会的质量,缺乏严肃性。人代会通过听取政府工作、经济计划、财政预算、人大、法院、检察院工作报告之后,没有充足的时间来审议。乡镇一年2次的人代会,由于缺乏法律规范,根本落实不了。因此,县乡人代会的会期必须依法得到保证,时间绝不能人为缩短,只有安排充裕的时间,才能使审议讨论的过程,真正成为发扬民主、集思广益,充分反映民意、广泛集中民智的过程。

    三、规范选举操作。按照选举工作程序,组织提名和代表十人以上联合提名的候选人应一起列入候选人名单,不能重视组织提名而轻视代表联合提名,组织提名的候选人也应经全体代表酝酿讨论无异议后列为候选人。按照地方组织法的规定,正职领导人的人选如果主席团提交全体代表酝酿讨论的候选人只有1人,而代表在酝酿讨论中,没有提出新的候选人,可以选举,但在大会的选举办法中不应规定本次会议正职的选举为等额选举;如果代表在酝酿、讨论中联名向主席团提出了新的人选,主席团应将主席团提出的候选人和代表联合提出的候选人一并提交代表酝酿讨论后进行选举。如果由两种方式提名的候选人数超过选举办法规定的差额数,主席团应将候选人提交大会代表酝酿讨论后,进行预选,根据在预选中得票多少的顺序,按照选举办法的差额数,确定正式候选人名单,进行差额选举。地方组织法规定,采取无记名投票方式选举,不能采用举手表决方式。在县区长、人大常委会主任、副主任,乡镇长、副乡镇长、人大主席、副主席工作调动时,应当向县区人大及其常委会,乡、镇人大提出辞职,及时进行补选。选举是法律性很强的工作,不能搞简单化,必须严格遵循《地方组织法》《选举法》的规定依法选举。

    四、规范审议操作。对会议期间的审议意见要仔细梳理,科学吸纳,凝聚共识;书面建议意见要认真交办,认真答复,认真落实。对人大代表在人代会议上的审议发言,一般的做法是在会议中印发简报,安排“一府两院”及有关部门的人员到会听取,在几个报告中采纳正确的修改意见。而在每一次人代会议的审议发言中,代表们都提出了很多在书面建议意见中没有的、也不涉及大会中修改几个报告的宝贵意见和建议。对这些宝贵的意见和建议,在会议之后,有关机关和部门应该怎样研究处理,作了研究处理其结果如何向代表反馈?目前并无有关的规定和制度,也未开展相应的督办和反馈工作,多数情况下是会了即了。为充分尊重代表的审议权,激发代表的审议热情,更好地反映民意、集中民智,应当在大会结束之后,由大会秘书处将代表的发言记录进行认真的梳理归纳,对在书面建议意见中没有提出的建议意见,特别是涉及本次会议重点热点议题的建议意见,分类整理成简明扼要的书面审议意见,参照常委会审议“一府两院”专项工作报告的审议意见的处理方式,交由“一府两院”研究处理,并要求“一府两院”将研究处理的结果写成报告,在下一次人代会议上印发每位代表,让代表了解有关情况,接受代表监督。

    五、规范指导操作。一方面要积极探索上一级人大常委会对下一级人代会的指导方式。每次县乡人代会召开前,本级人大及其常委会应将本次人代会的召开计划向上一级人大常委会进行汇报,主动接受上一级人大常委会的审查;人代会结束后,应将会议文件报上一级人大常委会备案。人代会召开期间,上一级人大常委会可委派本级人大代表以巡视员的身份列席人代会会议,加强业务的指导和操作中的监督,或指派相关工作委员会派出专人进行巡视,以便及时发现和督促纠正有关问题。对于发现的问题,坚持不直接处理问题的原则,由大会主席团自行纠正。对于下一级人代会作出的不合乎法律规定的决议决定,上级人大常委会要及时督促其纠正,确保县乡人代会依法、规范操作,以实现人代会的法定权力;另一方面要加大宣传力度,进一步增强人代会会议的透明度。目前,公民主要是通过各种新闻媒体的宣传报道间接地了解国家权力机关行使职权情况的,应逐步推广实行公民旁听人代会制度这一做法,有条件的地方还可以通过网络、电视等进行全程实况转播,对社会全面公开,这对于规范人代会会议、提高人代会的会议质量将产生积极的影响。


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