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完善应急征用制度的思考与建议
作者:张留文        内容来源:本网        发表时间:2020-03-16 10:31:12

根据《中华人民共和国宪法》第十三条第三款的规定,我国物权法、突发事件应对法及防震减灾法、传染病防治法、防汛条例等法律法规都对应急征用制度作了原则规定。如,传染病防治法第四十五条规定:“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。根据现行法律的规定,应急征用是有关人民政府及其部门为应对突发事件,强制使用单位和个人的财产(即私有财产)并给予补偿的法律制度,具有主体的特定性、强制性、公共目的性、补偿性等特征。正确理解和执行这一制度,对于规范行政行为,有效应对突发事件,依法保护单位和个人的财产所有权,具有重要作用。由于现行法律法规的规定不统一、不具体,理论工作者和实际工作者对征用主体、征用程序、征用补偿等问题认识不一致,实践中很难操作,因征用不当也引发了一些问题。因此,完善我国应急征用制度,十分紧迫,非常重要。笔者根据立法精神,结合工作实践,对此进行研究探讨,提出对策建议,旨在抛砖引玉。

一、 严格限定征用主体

物权法第四十四条对征用主体未作表述。通说认为,依照宪法第十条第三款、第十三条第三款的规定,国家是征用主体。由于国家是一个抽象的集合概念而非具体的实体,一般认为应当由行政机关代表国家行使征用权。对哪些行政机关享有征用权这个问题,不同法的表述不尽相同。突发事件应对法第十二条规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产”,第五十二条规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。防震减灾法、防洪法等应急管理单行法规定,征用主体可以是政府、防汛指挥机构和政府有关部门。应急管理基本法和单行法对征用主体规定的差别,容易引起法律适用上的混乱。笔者认为,应当根据国家建立应急征用制度的立法精神、应急征用的特征,把征用主体限定为国务院及其工作部门、县级以上人民政府。

1、从建立征用制度的目的看,应急征用作为应急处置和救援强制性行政措施,其根本目的是保护人民群众的生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,满足政府组织、动员各种资源应对突发事件的需要,以便及时有效的处置突发事件,控制、减轻和消除其社会危害。但是,应当看到,这种强制性的行政手段是行政权力的扩张,是对公民、法人和其他非法人组织权利和自由的限制。为了防止应急征用权的滥用,保护公民和法人的财产所有权免遭不必要的侵害,征用主体不宜宽泛。应当通过修改法律或者指定应急征用实施办法,对征用主体做出统一、具体规定。

2、根据我国对突发事件应急管理体制的规定,乡镇人民政府、省市县人民政府的工作部门不是征用主体。在我国,一般和较大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导;重大和特别重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作由发生地省级人民政府统一领导,其中影响全国、跨省级行政区或超出省级政府处置能力的特别重大事件的应急处置工作由国务院统一领导。在发生突发事件的情况下,履行统一领导职责的人民政府和组织处置突发事件的人民政府,根据应急处置的需要,可以征用财产。履行统一领导职责的人民政府,是指自然灾害、事故灾难、公共卫生事件发生后,统一领导应急处置工作的人民政府,包括县、市、省和国务院;组织处置突发事件的人民政府是指发生地县级人民政府,必要时上级人民政府可以直接组织处置。法律没有赋予乡镇人民政府统一领导处置和组织处置突发事件的职责。

3、除国务院有关部门外,县、市、省政府工作部门和其他单位也没有征用权。突发事件应对实行统一领导的指挥体制,这要求以一定的行政区域为单位,凡在此地域范围内发生的突发事件都由当地政府统一管理,即当地政府的最高行政领导有权处置辖区内发生的突发事件,辖区内各单位和部门无论平时与当地政府是什么关系,都要听从当地政府的统一指挥和调度。因此,有关法律规定,政府有关部门可以行使征用权的规定,需要在修改法律时,重新规定。那种认为应当赋予电力公司等具有行政管理权的单位应急征用权的观点更是不可取的。但是,根据民用航空法、铁路法、核电厂核事故应急处理条例等法律法规定的规定,国务院有关部门具有征用权。为了更有效地借助专业力量,满足处置特定行业和领域突发事件的需要,法律赋予国务院有关部门对特定行业和领域的突发事件的应对工作负责的权力,具体包括核事故、民航事故、水上交通事故、铁路行车事故等。

二、明确征用权限和程序

我国法律法规对征用权限和程序规定较少,难以有效保护被征收者的利益,也会带来行政权力的滥用。因此,明确征用权限和程序,十分必要。

笔者认为,明确征用权限,主要是对征用主体行使征用权做出必要限制。需要注意以下几个问题:

一是征用的前提条件是发生紧急情况,如抢险、救灾等紧急需要,平时不得采用。具体讲,只有在应急处置和救援阶段,有权征用的主体才可以行使征用权。

二是行使征用权必须遵循比例原则。突发事件应对法第十一条规定,有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。征用是对被征用者权利的限制和减少,征用主体行使这项权力时必须做到公平、公正、合理、适度,征用物资的品种、数量要着眼于最大程度保护护公民、法人和其他组织的权益,满足应急处置的需要。

三是征用主体只能在其管辖范围内进行征用。在调用不能满足应急处置和救援需要时,可以征用私有财产,也可以请求其他地方人民政府给予支援,或者请求上级政府支持,但不能向管辖范围以外的单位和个人进行征用。

四是征用的客体限于私有或合法使用的动产和不动产,但绝不包括劳务和劳动力。不动产是指依自然属性或法律规定不可以动的物,包括土地及其附着物。

程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续做出决定的步骤。征用是紧急权力,征用程序应当简化、实用。笔者认为应当按照公共利益与私权人均衡保护和简化、实用的原则,对征用程序进行设计。应包括以下环节:

1、政府有关部门提出征用意见。有关部门或者政府的专业指挥机构,如防汛抗旱指挥部根据应急处置和救援的需要,向政府提出需要征用财产的种类、名称、数量、时间等意见,请求政府决定。

2、政府以最快的速度审批后,发布征用令,有关部门和下级政府实施征用行为。征用人原则上应以以书面形式下达命令,若是形势实在紧急以致书面下达命令也将陷于迟延,征用人可以在拟制命令的同时即执行征用,并采取口头命令方式。命令中应当包括:征用事由、法律依据、征用机关、征用财产种类和数量、概括的事后补偿范围等内容。

3、合理使用被征用的财产。何为合理,笔者认为只要按照突发事件应对法第十一条规定的比例原则使用征用权即为合理。也就是说有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

4、返还征用财产并给与补偿。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,给予补偿。这也是物权平等保护原则的要求。对于补偿原则、补偿办法、补偿资金等问题,本文在第三部分进行具体探讨 。  

三、完善征用补偿办法

征用补偿是应急征用制度中最重要的问题,也是实践中最难解决的问题。征用补偿是指征用主体对被征用财产的所有人因征用所带来的损害进行弥补的制度。这是法的公平原则的体现,其目的是“对于因公益之必要,经济上蒙受特别牺牲者,为调节之补偿,以实现正义公平之理想,而期法律生活之安定”。它与由违法行政行为引起的行政赔偿有本质区别。

根据物权法、突发事件应对法、传染病防治法等有关法律的规定,如,传染病防治法第四十五条第二款规定:“紧急调集人员的,应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还”。突发事件应对法第十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”。笔者认为,我国的征用补偿包括两种情况:一是财产被征用,虽未造成财产的直接损害,应予以返还,但基于利用财产使用价值的事实,给予适当补偿;二是被征用的财产毁损、灭失,导致被征用财产使用价值降低或财产所有权的消灭,给予补偿。由于现行法律法规对补偿原则、补偿标准、补偿办法和方式等问题没有规定或规定的不具体,实践中因征用补偿资金不到位、补偿标准不统一、补偿方式不明确,被征用者得不到补偿或者因补偿标准较低的问题比较突出,从而引发被征用者上访等问题,损害了政府形象,影响了社会稳定。解决好征用补偿问题,非常重要和紧迫。笔者建议,国家有关部门应当尽快出台应急征用补偿办法,明确补偿主体、补偿原则、补偿标准和方式。具体对策是:

一是确定补偿原则。应当按照“公平、合理”的精神,确立 补偿直接物质损失原则,没有损失的物给予返还并给与适当费用。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的,且公民法人和其他组织有参与突发事件应对工作的义务。

二是明确补偿主体。应按照“谁征用、谁补偿”的原则,由征用主体负责对被征用者进行补偿。因此,具有征用权的人民政府要在财政预算中列支应急征用补偿经费。这是落实征用补偿制度的关键。

三是明确补偿范围和标准。征用补偿的目的在于填补被征用人所遭受的财产损失,以符合社会公平负担的原则。确定补偿范围和标准,只要能弥补被征用人所受到的直接财产损失即可,可得利益的损失、精神上的损失不在补偿范围。在财产被征用没有毁损、灭失的情况下,应当按照适当补偿原则,根据被征用财产的种类,参考被征用财产使用的时间,合理确定不同的补偿标准。在征用财产毁损灭失的情况下,按照财产的新旧程度、市场价格,确定补偿标准。

 

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