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明确职责定位 提高监督能力
——深化县级人大重点监督工作的实践与思考
作者:陈德智        内容来源:本网        发表时间:2020-05-09 11:24:30

地方人大及其常委会的职权职责,宪法第一章第2条、第3条和第三章第五节第99条、101条、104条有原则性规定,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第9条、第44条也有具体规定。

2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发[2015]18号),在批转意见中有一段表述,对新时代县乡人大和人大工作进行定位:县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会,是基层国家权力机关,是我国地方国家政权的重要基础。加强县乡人大工作和建设,充分发挥基层国家权力机关和人大代表的作用,巩固党的执政基础,加强基层国家政权建设,是坚持和完善人民代表大会制度,做好新形势下人大工作的重要任务,并明确提出要推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进、完善发展。

十二届全国人大常委会委员长张德江在推进县乡人大工作和建设经验交流会上的讲话中指出:“县乡人大处在基层民主政治建设的前沿和第一线,在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要基础性地位。对于保证党领导人民管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,保证县乡两级国家机关正常运转和领导人员有序更替,提高县域治理的水平和效能,实现政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结,更好发挥中国特色社会主义制度的优越性,都具有重要的意义。”

一、要找准新时代人大工作的新定位、新坐标

要准确把握人大是十分重要的政治机关、权力机关、工作机关、代表机关。十九大报告指出:“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”十二届全国人大常委会委员长张德江在推进县乡人大工作和建设经验交流会上的讲话中指出:“人大及其常委会是国家权力机关,是十分重要的政治机关。”“要使人大成为有效担负起各项法定职责的工作机关。”“要使人大成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”“四个机关”的重要论述是对新时代人大职能职责的全新定位,为县乡人大工作与时俱进赋予了新的内涵,明确了人大工作的主要抓手和着力点。

人大是国家“权力机关”,这是宪法赋予的崇高地位。宪法第三章第57条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第96条规定:“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”

人大是十分重要的“政治机关”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。人大工作必须旗帜鲜明讲政治,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,不断提高政治站位,牢牢把握正确政治方向,把讲政治的各项要求落实到人大工作的各个环节各个方面。

全面担负起宪法和法律赋予的各项职责的“工作机关”,就是要依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,保证宪法法律的贯彻实施。

密切联系人民群众的“代表机关”,就是要更好发挥人大代表作用,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。

我们要牢牢把握“四个机关”的深刻内涵,以“四个机关”建设为方向、为统领,在“四个机关”建设上持续用力,扎实推进,全面发挥人大职能作用,推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展。

要正确理解县乡人大是重要的监督机关、民意机关。这是基于对县乡人大职责特点的把握,也是多年的工作实践中的深刻体悟。

除立法权外,县乡人大主要有三项职权:监督权、决定权、任免权。2019年7月17日,习近平总书记对地方人大工作专门做出重要指示:“新形势新任务对地方人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督工作”。栗战书委员长在2019年7月18日召开的纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上讲话中强调:“地方人大要围绕实现党的历史使命,全面担负起宪法法律赋予的各项职能,督促‘一府一委两院’严格履行法定职责,保证法律法规有效实施,维护国家法制统一。”栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话中指出:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。人大是国家权力机关,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这种监督体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。”“在我们的政治体制中,人大就是要对“一府一委两院”起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求。”由此可见,监督是人大最重要的职权。人大的任免权是宪法和法律赋予,同时也是党管干部原则的体现和延伸,因此必须坚持党的领导和依法任免的有机统一,保证党委意图的有效实现。更重要的是要加强对干部的任内监督,这也是体现权力由谁产生,对谁负责,受谁监督的原则。而重大事项决定权,归根结底也是体现人大对区域重大事项决策的监督。因此,从职能职责角度理解,县乡人大是重要的监督机关。

在整个人大系统中,县乡人大有着特殊的地位,处在政权结构的“底端”和“末梢”,是我国根本政治制度的基础环节,是实现基层民主的有效形式,是我们党执政的基础载体。在我国五级人大代表中,只有县乡两级人大代表是由选民直接选举产生,代表的权力来源于人民最直接的授予,有条件也理应同人民群众保持直接的、随时的密切联系,代表人民群众利益,表达人民群众意愿,反映人民群众呼声。因此,县乡人大工作更“接地气”,更容易得到百姓的关注,更容易让广大人民群众直接感受我国根本政治制度的优势,是了解民意、汇聚民意、反映民意的主渠道。所以说县乡人大是重要的民意机关。

县乡人大的这种职责特征提示我们,在开展县乡人大工作中,要高度重视监督职能的发挥,努力提高监督实效;同时,要充分发挥县乡人大代表的独特优势,组织代表密切联系群众,发挥代表的桥梁纽带作用,焕发出基层人大的生机和活力。

二、弥补工作短板,推进重点监督

多年来,旬阳县认真贯彻中省关于推进县乡人大工作和建设系列文件精神,对标“四个机关”,贯彻落实中省关于县乡人大工作的新部署、新要求,及时完善工作思路,拓展工作领域,加强实践探索,注重落细落实,努力提高人大工作实效,人大工作步入全新的发展阶段。

在全县人大工作的指导原则上,坚持依法履职、规范履职、全面履职。依法履职就是以推进民主法治建设为己任,认真履行宪法法律赋予人大的各项法定职责,依法行使好监督权、决定权和任免权,把对“一府一委两院”监督的重点放在依法行政、依法监察、公正司法上,加强法律监督和工作监督,促进法律法规的正确有效施行,促进根本政治制度在基层全面落实。规范履职就是对县人大常委会行使决定、监督、任免三权的内容、程序进行依法规范,围绕议深议透、科学决策,健全人大工作制度,对常委会审议各环节进行完善,力求提高监督的实际效果;依据法律法规,结合县情实际,制定出台《旬阳县乡镇人大工作实施办法》,对镇人大主席团职能职责准确定位,对闭会期间主席团工作制定统一工作规范,形成全县整齐划一的运行模式,力求做实乡镇人大,充分发挥其在基层民主政治建设中的重要作用。全面履职就是全面开展本级监督、组织各级代表履职、指导乡镇人大工作、监督指导村民自治等各项工作。坚持各项工作齐头并进,均衡用力,促进监督工作、代表工作、镇人大工作、村级依法治理等各项工作有效落实。

在深化重点监督上。对标中央文件要求,聚焦重大事项决定、财政预算联网监督、国有资产管理监督、规范性文件备案审查、干部监督等重点领域,依法推进落实,推动中央文件精神落地生根。

一是逐步做实重大事项决定权。针对讨论决定重大事项制度流于形式、执行不到位问题,开展专项检查,摸清历年县域重大事项决策出台及实施情况底子,列出问题清单,作出审议意见,提高了各方依法决策、民主决策意识。自2018年年初开始,要求县政府将年度实施的“民生实事”纳入《政府工作报告》,向全体县人大代表报告并作出承诺,经代表表决通过后在县城醒目位置公示,接受全县人民监督。以此为起点,将这项工作向下延伸,相继印发了《关于2019年度镇人大工作和建设的指导意见》和《2019年镇人大工作和建设绩效考评办法》,将“票决民生实事”作为做实重大事项决定权的重要途径,在全县各镇推广。21个镇先后制定了代表票决民生项目实施办法,通过建章立制保证群众身边事由群众自己说了算。据统计,2019年各镇年度第一次人代会上,全县共计161件民生实事项目得以票决敲定并陆续启动实施。县镇人大票决民生实事基本实现全覆盖。

二是高点起步推进财政预算联网监督工作。开展预算法执法检查,启动政府性重大投资项目绩效评估,首次引入第三方绩效评价和常委会组成人员、人大代表现场视察赋分评价,对政府重点投资项目进行现场评估,并据此探索制订出台了《财政投资项目审批与财政预算沟通协商制度》《财政预算执行异常情况预警审计提醒制度》《财政投资项目绩效评价问题整改建议书制度》等三项制度,有效破解政府投资项目审批与预算沟通协商不够,部分预算单位预算执行不规范,财政部门对绩效评价发现的问题缺乏刚性约束的问题,进一步完善了财政预算事前、事中和事后全过程监督,提高了财政预算监督实效。以财政全口径预算编制监督为开端,对全县税源税收、预算执行管理、政府性债务等情况进行深入调研分析,全面摸清了全县收入来源、支出结构、债务存量等“家底”,严格预算编制审查把关,促使公共财政资金分配更加公平合理。加强协调,组织财经、金融各单位建立信息共享平台,并逐月汇总公布收支明细,首次实现县内财经信息共享。制定出台《旬阳县推进预算联网监督工作实施方案》,梳理归类县人民代表大会、县人大常委会、县人大财经委员会、财经工委、人大代表等五个层级审查监督预算权力、责任、履职保障清单和预算联网监督负面清单,探索制定《旬阳县人大预算联网监督工作规程》《旬阳县部门预算审查办法》等八项制度,以财政国库集中支付系统、人行金库对账、税务金税三期系统为基础数据源,搭建预算执行在线查询监督系统,建立了较为完备的县级预算联网监督履职规范体系,为推进预算联网监督工作打下了坚实基础。建成旬阳县人大预算联网监督中心,对全县年度财政预算执行异常情况实施线上监测预警、整改督办和预算运行分析。按照省市要求,实现与财政国库支付系统的实时在线联网,同时上线运行了“预算执行在线查询系统”,录入当期预算执行及其他财政性资金管理使用数据单元7988个,初始数据库回溯2017年1月,累计归集近25万个数据单元,预算执行信息化服务取得实质性进展。监督中心运行以来,及时发现预算执行异常、不规范收支、审计整改、财政投资项目绩效评价等多方面的问题,对监测发现问题进行了核实甄别,按既定途径和程序转办整改。

三是规范性文件备案审查日趋规范。落实组织机构和人员保障,在法制工委设立备案审查室,明确法工委副主任和一名工作人员负责日常工作。通过选聘法制工委委员的方式,吸收了法律工作者、人大代表组成备案审查专家队伍。组织对县政府历年出台的规范性文件开展“回头望”,进行全面清理、逐件审查,听取审议政府专项工作报告,对提出了具体修订意见反馈县政府。结合实际制定出台了《旬阳县人大常委会规范性文件备案审查工作规程》,就审查的程序、审查的重点内容、审查意见的研究处理作了进一步细化,使规范性文件备案审查工作程序更严谨,更具操作性。县政府认真落实工作规程和审查意见,对各类规范性文件开展集中清理,区别情况修改、宣布失效或废止,有效维护了法制统一。通过完善制度,细化流程,严格审查,实现了政府规范性文件从数量向质量的转变,规范性文件制发质量不断提高,报备程序日趋完善,法制队伍和审查队伍能力建设不断加强,规范性文件备案审查工作走上规范化轨道。

四是国有资产管理监督工作实现破题。制定国有资产管理监督规划,在建立年度全面报告制的同时,要求县政府用三年时间分别就全县企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况向人大常委会进行专项报告。2019年,首次组织开展了国有资产和企业国有资产管理监督工作专项检查,克服基础信息不齐全、监管职责不明晰等困难,深入全县国有资产管理主管部门、各国有企业和国有参股企业,经过一个多月的自查和深入检查,全面摸清了全县企业国有资产现状及管理情况底数。在常委会议上,围绕国有资产管理工作中存在的管理体制和制度不健全、底数不清、经营效益不高、管理不公开透明、人大监督缺位等突出问题,开展审议监督,提出了要认真贯彻执行中央和省委部署要求,落实好政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度;建立健全国有资产管理机制,推进全县国有资产管理和监管制度化、规范化;进一步深化国企改革,激发企业活力,严格依法监管,防范债务风险等审议意见,转交政府及其相关部门办理落实。确保了国有资产管理公开透明,国有资产保值增值,使国有资产更好服务发展、造福人民。

五是干部任内监督取得初步成效。制定出台了《旬阳县人大代表测评县级行政机关、司法机关及有关单位年度工作暂行办法》《任免国家机关工作人员办法》《报告履职情况办法(暂行)》《国家机关工作人员监督办法》《县人大代表约见国家机关负责人办法》《专题询问办法》等系列监督制度。坚持党管干部原则和人大依法任免有机统一,严格任前法律知识考试、任职资格审查、表态发言、无记名投票表决、颁发任命书、向宪法宣誓等工作程序;分批次组织开展国家机关工作人员报告履职工作,听取和审议“一府一委两院有关负责人履职情况报告,开展满意度测评,下发整改清单,限期整改提高,本届已开展3批次26名法检两院副职和政府组成部门负责人的报告履职工作;在每年人代会上对县级行政机关、司法机关和中省驻旬单位进行工作满意度测评,评选表彰“人民满意单位”;依法组织开展代表约见约谈国家机关工作人员,有效增强了国家机关工作人员的法治意识、人民意识和担当意识。

六是在打赢“三大攻坚战”中贡献人大力量。把防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”作为重大政治任务,全面履行职责,强化责任担当,推动高质量发展。坚持每年年中组织开展重点项目和企业专项视察,听取和审议县政府半年经济运行情况报告,客观分析研判经济运行形势,提出对策建议,确保经济平稳健康运行。及时调整监督工作计划,将脱贫攻坚和环境保护纳入常委会年度常态化监督议题,下发《关于加强脱贫攻坚工作监督的安排意见》,每年选择一个方面开展专项检查。及时发现问题,开展审议,督促整改,为全县如期实现脱贫摘帽发挥了应有作用。近几年,还先后围绕生活垃圾污染、农村面源污染、固体废物污染开展专项检查,听取审议环境保护工作专项报告,督促相关部门补齐环保短板,严格执法,铁腕治污,努力改善环境状况,守护绿水青山。

2019年,依据监察法有关规定,首次听取和审议了县监委专项工作报告,针对改革中遇到的问题和困难,从继续深化改革,提高依法履职能力;坚持标本兼治,深入推进党风廉政建设;保持高压态势,依法查处职务犯罪;健全协调机制,形成依法反腐工作合力;提高保障能力,确保监察工作高效运行等五个方面提出了具体审议意见。全力支持县监委全面履行监察职责,把改革成果、制度优势转化为治理效能,共同推动全县党风廉政建设和反腐败斗争步入法纪贯通、标本兼治、整体提升的新阶段。

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