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现实背景下人大质询权可行性的若干思考
作者:张天科        内容来源:本网        发表时间:2020-05-15 16:03:54

宪法和法律规定各级人大常委会具有询问、质询的监督职权。自2010年全国人大常委会首次开展专题询问以来,地方人大纷纷效仿,全国各地掀起了“自上而下”的专题询问热潮。然而,作为法定的监督职权,质询监督手段则在实际工作中运用的很少。本文拟从历史和现实的角度,就新的时代条件下,地方人大行使质询权的历史沿革、现实基础、发展现状、实际运用作以阐述,以便共同交流探讨。

一、人大质询权的历史沿革及现状

质询制度起源于英国,被后来的一些实行议会制的西方国家广泛使用。1869年,英国下院工作通告首次开辟题为“Questions”即“质询”的新栏目,刊登议员的书面质询意见,要求相关人员读后及时答复,开创了质询的先河。该制度一经确立,即因其极强的监督作用而得到英国民众的广泛支持。时至今日,世界各国大多在宪法中明文规定建立质询制度。从各国议会行使质询权的实践来看,质询权在整个监督体系中的地位日渐提升,已成为议会行使监督权的一项重要权力。

在我国,人大质询是地方各级人大代表或人大常委会组成人员,按照法律规定的程序,对本级国家行政机关、司法机关提出质问的议事原案。质询制度的前身为质问制度,始于1954年宪法第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”当时的“质问”比“质询”更为严厉,质问对象是“一府”。“文革”期间,质问制度被取消。1978年宪法将“质问”改为“质询”。1982年宪法进一步完善了质询制度,授权全国人大及其常委会对“一府两院”行使质询权,受质询的机关必须负责答复。

随后出台的全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则及全国人大的立法解释等一系列法律制度不仅对质询制度的立案标准、立案程序,以及立案后的处理都作了较为明确的规定,而且补充扩大了质询范围。规定在全国人代会期间,一个代表团或30名以上代表联名,或在全国人大常委会会议期间,10名以上常委会组成人员联名,可以书面向国务院及各所属部门、最高人民法院、最高人民检察院提出质询案,质询制度趋于完善。而一些地方人大结合工作实际,对质询制度作了进一步的完善,有的还专门制定了有关质询的地方性法规,对可以提出质询案的范围和质询程序等,作出进一步具体规定,使之更具可操作性。

质询写入宪法和法律文本已经有近四十年的历史,如果把1954年宪法规定的“质问”也算在内,那么该制度在中国的宪法和法律中就有长达六十年的历史。但从目前的实际情况看,不论是全国人大还是地方各级人大,质询制度的落实情况则不容乐观。无论是全国人代会还是全国人大常委会会议,严格地讲,历史上从未有过质询案。2010年全国人大常委会工作报告中表示,“全国人大常委会将依法开展专题询问和质询……”结果十年过去了,全国各级人大专题询问开展得如火如荼,而全国人大层面的质询案未见启动,仍然处于待机状态;地方人大行使质询权也寥寥无几。有资料显示,1986年以来,80%的人大没有发生一起质询案,而《人民代表报》的一项问卷调查显示,约83.1%的代表从未行使过质询权。据资料链接,全国范围内,人大质询案例分别有4起。

1.1980年8、9月间召开的五届全国人大三次会议上,170多名北京团代表就宝钢工程分别向冶金部提出质询,这是全国人大历史上第一起质询案,史称“共和国质询第一案”。

2.在1989年5月中旬召开的湖南省人代会上,人大代表就清理整顿公司的问题向省政府提出质询案,湖南省政府清理整顿公司领导小组组长、副省长杨汇泉在回答代表质询时,对涉及省政府负责人子女、亲戚在公司任职等相关情况支支吾吾。代表们对他的态度很不满意,随即提出了罢免案并获通过。这是人大发展史上首例由代表联名提出并获通过的罢免案。

3.1999年5月,海南省人大在评议省公安厅工作时,就省公安厅在办理海南3个单位两批共55辆军车改挂地方牌证,以及1995年为12名外地女子办理来往港澳通行证过程中的问题和疑点,向公安厅提出质询。省公安厅对此作出书面检查,不积极配合的经侦处处长卢东熙被停职检查。

4.2003年2月20日,汉滨区十五届人大一次会议收到刘遵熬等11名代表联名提出的质询案,质询对象为区人民检察院。质询案写道,2000年5月,五里镇刘营村村委会换届选举结束,上届村班子迟迟不移交村里财务帐目,使新班子无法开展工作。70多名村民联名上书汉滨区人民检察院,请求对本村财务进行清理,检察院虽然派员清理,但两年多时间,仍迟迟没有结论。这件质询案是汉滨区人民代表大会近13年来的第一件质询案。大会主席团审查后作出决定,由受质询的区人民检察院负责人作出答复。3月5日,汉滨区人民检察院组成由反贪局副局长孙启斌为组长的3人专案组,对刘宝平涉嫌挪用公款罪进行立案侦查。经查,犯罪嫌疑人刘宝平在担任刘营村党支部副书记、村委会副主任主持村委会工作期间,利用职务之便挪用公款事实成立。6月25日检察院将其依法刑事拘留,并追回赃款3万元。汉滨区人民检察院还向区人大常委会代表联络工作委员会报送了《关于对刘遵熬等人大代表质询案的调查报告》。

二、新时代条件下启用质询权的现实基础

对于以往人大质询权落实不理想的原因,众说纷纭。总体上,学界将其归因于法律规范有冲突、程序设计有漏洞、法治意识不到位、代表履职保障不完善等。本文在此不作赘述。笔者仅仅结合人大工作实际,重点以专题询问的实施作为契机,从制度保障、技术支持和观念转变等方面,论证质询这一本该常态化的人大监督方式已经具备“破冰”的现实基础。

(一)相对完备的制度保障

1、法律赋予的权威性。宪法和法律赋予人大行使质询权,是现实生活中质询制度可能落实的首要前提。宪法第73条规定,“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”现行宪法关于质询制度的规定有两个特点:一是授予全国人大常委会组成人员质询权,有利于经常监督;二是重新明确了全国人大质询对象仅限于行政机关,即国务院及各部委。为使宪法第73条具有可操作性,另有监督法等多部法律、法规对质询的对象、提案主体、立案程序、处理等作出了规定。这些法律、法规包括:《全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等。

对于地方人大及其常委会行使质询权,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十八条规定,“地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。”监督法第三十五条规定“在常务委员会会议期间,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。”宪法和上述法律法规,初步形成了有中国特色的质询制度,这对加强人大在我国政治生活中的作用,更好地反映民意,监督行政机关,改善执法状况具有重要意义。

2、宏观决策的强力支持。党的十八届三中、四中全会和党的十九大、十九届四中全会是我党在新的历史阶段召开的几次重要会议。大会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)全面论述了中央关于全面深化改革、推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、指导思想、目标任务、实现路径。集中论述了“坚持党的领导,人民当家作主和依法治国的有机统一,推动人民代表大会制度与时俱进”,体现了党中央对坚持和完善人大制度这项根本政治制度的决心。具体来讲,三个《决定》对人大工作方面的论述和强调,对下一步加强和改进人大工作具有重大的指导意义。其中,《决定》强调,“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”表明党中央明确支持人大及其常委会进一步加强监督工作,围绕社会关切问题,要使用询问、质询、特定问题调查等刚性手段,加强对“一府两院”工作的监督,提升监督实效,维护群众利益。因此,可以展望,在中央最高层宏观政策强力支持下,未来人大及其常委会监督职权进一步强化必然是大势所趋,在群众关切的重大事件中,人大运用质询等监督手段必将由理想变为现实。

(二)专题询问产生的“多骨诺牌”效应

询问是人大依法行使的监督职权之一。1982年的全国人大组织法第一次对询问作了规定:“在全国人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”询问制度,是在质询制度之外新创设的一项制度。笔者认为,在地方人大的实际工作中,法定的询问制度的贯彻落实应该说是相对到位的。如2010年6月,十一届全国人大常委会第十五次会议在审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问,财政部多位负责人到会回答询问。这是全国人大常委会首次开展专题询问。在全国人大常委会示范带动下,地方人大迅速行动起来,大胆尝试专题询问,取得了良好的监督效果。尤其是近年来,在学习借鉴全国人大常委会开展专题询问工作基础上,“自上而下”的专题询问在地方人大常委会常态化的趋势日益明显。各地人大常委会结合实际先后就食品安全、生态保护、扶贫攻坚、财政预算、重大项目建设、公共卫生安全等工作开展专题询问,并在总结实践工作经验的基础上出台了专题询问办法,对该项工作进行总结规范。同时,地方各级每次人代会或常委会会议期间,涉及所审议(报告)的相关“一府两院”负责同志按照大会要求列席分组审议,听取人大代表、常委会组成人员的意见,并对相关询问进行答复。这一工作程序,实际上就是人大代表、常委会组成人员按照相关法律的规定行使询问权,通过释疑解惑帮助提升审议质量。可以看出,工作中的这种通常以一种零散的提问和询问形式出现的询问制度,实际上是作为听取和审议工作报告的一种辅助手段。相信随着专题询问的有效实施,它所带来的“多骨诺牌”效应,对质询权的行使具有不可估量的作用和重大的现实意义。

三、询问与质询的比较与区别

质询作为询问向上递进的一种刚性监督形式,开启了人大刚性监督方式的崭新阶段。

如果将询问与质询进行比较,我们可以发现两者之间存在共同特点:(1)法定性。两者都是法律明确规定的人大监督职权,但在很长一段时期又都是仅仅停留在法条阶段而未能变成现实。(2)程序性。两者都需要代表或委员联名提出。一些地市关于对人民政府、人民法院、人民检察院依法监督的实施办法规定:“除列入市人大常委会年度工作要点的专题询问议题以外,市人大专门委员会、市人大常委会组成人员5人以上联名、市人大代表10人以上联名,可以在主任会议确定市人大常委会会议议题的7日前,提出与会议审议议题有关的临时性专题询问,由主任会议决定是否提请市人大常委会会议进行专题询问。”而地方组织法和监督法明确,常委会会议期间,质询案必须要全国人大常委会组成人员10以上、市级以上人大常委会组成人员5人以上、县级人大常委会组成人员3人以上联名才能提出。(3)针对性。两者都是针对特定问题提出的,有关机关的答复也必须针对常委会组成人员所提出的问题,都具有很强的针对性,有利于监督更加深入。(4)互动性。两者都是由常委会组成人员提出问题,由有关机关答复。通过一问一答,常委会组成人员可以加深对“一府两院”工作情况的了解,“一府两院”也可以更清楚地了解常委会组成人员所关心的问题和意见,有利于促进常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解,具有很强的互动性。

专题询问与质询在操作程序方面有诸多相似,但毕竟两者是法律规定的两种不同的监督手段,决定了两者之间存在诸多区别:(1)质询权的行使在宪法中已有明确规定;询问权在宪法中没有明确,而是在地方组织法、监督法等法律法规中予以明确。应该说,相比之下,质询权具有更高的法定权威性。(2)专题询问的范围仅限于正在审议的议案和报告,不在此范围内的,不能提出询问。质询的范围要广一些,凡属于被质询机关的职权范围,都可以提出质询。(3)专题询问通常由有关机关当场口头答复,如果对答复不满意,可以当场跟进提出询问,只有在不能当场口头答复的,经说明原因后,才另定时间答复或者书面答复;质询由主任会议确定答复的时间和方式(主任会议可以决定在当次会议答复,也可以在下次会议答复;可以口头答复,也可以书面答复),有关机关答复后,如果提出质询的常委会组成人员过半数对答复不满意的,可以要求再次答复,经主任会议决定,由受质询机关再作答复。同时,受质询机关的口头答复人须是受质询机关的领导人。以书面形式答复的,应由受质询机关的负责人签署。

四、行使质询权需把握规范的几个问题

1、关于质询案的提出

人大代表、常委会委员提出质询案,必须符合法定程序。根据组织法规定,质询案的提出有两种方式:

(1)向地方各级人民代表大会提出:根据组织法第28条规定,提出质询案有以下要求:①质询案提出时间:地方各级人民代表大会举行会议时。②质询案的形式:必须采取书面形式,写明质询对象,质询的问题和质询的内容,不符合以上三点要求的质询案不能成立,主席团不能交有关机关答复。③质询的主体:地方各级人大代表10名以上联名。④质询的对象:“一府两院”,即本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。⑤质询的程序:质询案由主席团决定交受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上书面或者口头答复。但主席团只能决定答复的形式,不能决定不交受质询机关答复。主席团决定由受质询机关在主席团或者专门委员会会议上答复的,提出质询案的代表有权列席会议,发表意见。发表意见就是针对受质询机关的答复,代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见。⑥质询案答复的形式:受质询机关口头答复或书面答复。由受质询机关口头答复的,受质询机关的负责人应当到会答复;质询案以书面形式答复的,受质询机关负责人应当在答复意见上签署,以示答复意见确实代表受质询机关的意见和对人民代表大会的尊重。质询案以书面答复的,主席团应当将答复意见印发会议或者只印发提出质询案的代表。质询案在专门委员会会议上答复的,有关专门委员会一般应当将答复情况向主席团报告,主席团认为必要时,可以将答复情况报告印发会议。⑦质询的效果:代表法第14条规定,“质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。”

(2)向县级以上地方各级人民大常务委员会提出:根据组织法第47条规定,提出质询案有以下要求:①质询案提出时间:在常委会会议期间提出。②质询案的形式:采用书面形式提出,不能口头提出,要写明质询的对象、质询的问题和质询的内容。③质询的主体:省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名;县级人大常委会组成人员3人以上联名。④质询的对象:“一府两院”,即本级人民政府和所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。⑤质询的程序:质询案由常委会主任会议决定处理,但主任会议只能决定受询机关答复质询案的时间、地点和方式,不能决定受质询机关不作答复。主任会议可以决定受质询机关在常委会全体会议上作出答复,也可以决定受质询机关在有关专门委员会会议上作出答复。⑥质询案答复形式:由主任会议决定受质询机关口头答复或者书面答复。口头答复应由受质询机关的负责人到会。书面答复应由受质询机关的负责人签署,由主任会议印发会议或者印发提出质询案的常务委员会组成人员。

2、关于质询案的程序

质询案的提出和答复必须按法律要求和法定程序进行。程序主要包括提起、答复、处理三个阶段。一是时间要求。质询案必须在本级人代会或常委会会议期间,根据大代会或常委会会议决定的截止时间内提出。人大及其常委会闭会期间不能提出质询案。因为人大及常委会只有开会才能行使职权,也只有开会,代表及其常委会才能一起讨论提出质询案,被质询机关才能作出答复。二是联名要求。地方组织法第二十八条、第四十七条,监督法第三十五条规定,地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案;在常务委员会会议期间,设区的市以上人大常务委员会组成人员五人以上联名、县级人大常委会组成人员三人以上联名,可以向人大常务委员会书面提出对本级“一府两院”的质询案。人大代表或常委会组成人员个人不能单独提出质询,必须符合法定人数。三是对象要求。根据地方组织法规定,在人民代表大会期间,质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院;在本级人大常委会会议期间为本级人民政府、人民法院、人民检察院;乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。四是质询要求。质询案必须写明质询对象。即写明质询是针对政府或者政府哪个部门、法院或检察院提出,否则就无法确定应由谁负责答复;必须写明质询的问题。即必须写明质询什么事情。没有明确的问题,被质询机关就无法答复。必须写明质询的内容。即必须写明质询的理由和情况,但也必须是被质询对象职权范围之内,具有法律和政策、事实依据。

3、关于质询案的答复

监督法第三十六条规定:“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。”“委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的,提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议,发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时,可以将答复质询案的情况报告印发会议。”第三十八条规定:“质询案以口头答复的,由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的,由受质询机关的负责人签署。”根据上述规定,质询案的答复包括以下三个步骤:

第一,由委员长会议或者主任会议决定交受质询机关答复。委员长会议或者主任会议决定的内容包括以下三项:(1)答复的形式,即是口头答复还是书面答复。(2)答复的场所,即决定口头答复的,应明确在常委会会议上答复,还是在有关的专门委员会会议上答复。(3)答复的时间,即是在常委会会议期间答复,还是闭会期间答复,以及具体的答复日期。质询案通常应当在本次常委会会议期间答复,如因提出质询的问题比较复杂,确实无法在本次常委会会议期间答复的,经委员长会议或者主任会议决定,并征求提质询案的常委会组成人员的意见也可以在闭会期间提出书面答复或者在有关的专门委员会会议上答复。

第二,受质询机关按照委员长会议或者主任会议决定作出答复。要求口头答复的,必选由受质询机关的负责人到会答复。书面答复的,应当由受质询机关的负责人签署。这里的“负责人”,包括受质询机关的正职领导人和副职领导人,不包括其下属机构的领导人。在专门委员会会议上口头答复的,提出质询案的常委会组成人员有权列席会议,发表意见。这里的“发表意见”,通常应针对受质询机关的答复中不清楚的问题,提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见,一般不宜提出质询案没有涉及的新问题要求答复。如果提出新的问题,实际是提出新的质询,应当依法提出新的质询案。

第三,质询案答复后,委员长会议或者主任会议认为必要时,将答复质询案的情况报告印发常委会会议。答复质询案的情况报告,通常由常委会工作机构或者有关专门委员会工作机构负责起草。

4、质询案答复不满意的处理

根据有关法律规定和各方面意见,总结实践经验,监督法第三十七条规定:”提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。”从实际情况看,常委会组成人员对受质询机关的答复不满意,一般有三种情况:第一种是受质询机关没有针对所质询的问题或者没有完全针对所质询的问题答复,或者没有向常委会组成人员提供全部实际情况。第二种是受质询机关在答复质询时不够谦恭,或者不接受常委会组成人员的批评。第三种是常委会组成人员对受质询机关的某项工作有不同意见,受质询机关认为自己的做法正确,不准备改变(比如,各方面意见有分歧,常委会组成人员的意见并不正确或者不属于多数意见),或者无法改变(比如,有些做法虽有错误,但已经无法改变,或者不属于受质询机关职权范围)。属于第一种情况的,常委会组成人员可以要求进一步答复。再作答复仍不满意的,常委会组成人员可以依法采取其他行动。属于第二种、第三种情况的,不管受质询机关如何答复,常委会组成人员都不可能满意。在这种情况下,常委会组成人员如果认为必要,可以依法采取其他行动,包括可以向常委会提出要求有关机关就所质询的事项作专项工作报告的建议或者要求组织执法检查、特定问题调查的建议等等,以增强质询的效果。

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