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浅析罢免、撤职、免职、辞职及其运用
作者:张天科        内容来源:本网        发表时间:2020-07-24 11:15:07

现行法律对罢免、撤职、免职和辞职都有规定要求,在人大日常工作中也比较常见。但在实际运用中仍有混淆不清,定位不准,用语错误,相互混用的情况,影响了人大行使职权的严肃性。因此,很有必要对此加以分析探讨,以规范罢免、撤职、免职和辞职在人大工作中的实际运作。

一、关于罢免、撤职、免职和辞职的概念

罢免,即罢免职务,是指以提出罢免案的形式免去有关人员所担任的国家机关领导职务。

撤职,即撤销职务,是指解除由人大常委会依法任命和决定任命的国家机关人员的职务,是对有违法违纪或严重错误行为的国家机关人员处置方式。

免职,即免去职务,是人大常委会对由它任命和决定任命的有关国家机关组成人员去职的方式。

辞职,即辞去现任职务,是指人民代表大会选举或人大常委会任命、决定任命的人员,本人主动提出辞去自己所担任的职务。

二、关于罢免、撤职、免职和辞职的区别

一是法律依据不同。罢免依据宪法第63条、第77条、第101条、第102条、第103条、第104条、组织法第26条、第38条笫2款、第44条第13款、代表法第15条、第44条之规定,选举法第九章第44条、45条、46条、47条、48条专门规定选民或选举单位都权罢免自己选出的代表,并对罢免案提出人数、程序等方面作出明确规定;撤职依据组织法第44条第12款之规定,监督法第八章撤职案审议决定专章,对各级人常委会撤职案审议决定作出明确规定;免职依据组织法第44条第9项、第10项、第11项条款,对免职案提请、免职对象、程序等方面都作出明确规定;辞职依据组织法第27条、第41条笫3款和选举法第49条、50条之规定。

二是实施的主体不同。罢免、辞职的主体是人民代表大会选举或人大常委会任命、决定任命的人员和原选举单位、选区选民以及各级人大代表。接受辞职的主体是人民代表大会及其常委会;免职、撤职的主体仅限于人大常委会。

三是适用的对象不同。辞职和接受辞职的对象是人大及其常委会选举任命的国家机构主要组成人员,包括县级以上的地方各级人大常委会组成人员和人民政府领导人员、部门负责人,监察委员会主任,人民法院院长,人民检察院检察长,各级人大代表;罢免、撤职的对象是人大及其常委会选举任命的国家机构主要组成人员,包括人大常委会组成人员和“一府一委两院”的正副职以及组成部门负责人,各级人大代表;地方人大常委会决定免职的对象是地方国家机关有关工作人员,不包括人大常委会组成人员和“一府两院”的正职。

四是适用的情形不同。辞职和接受辞职一般出于正常和非正常两种原因,正常原因包括工作调动、离退休、健康不佳等;非正常原因包括违法失职、过失责任、政绩不佳等。辞职分主动辞职和被迫辞职两种。免职是指由人大及其常委会选举或任命的国家机关领导人员和工作人员,因正常工作变动或因轻微违规违纪需要停止职务的,由有关国家机关负责人提请本级人大常委会给予表决通过,免职一般适用于两种情况,一种是正常离职;另一种是因为渎职、不称职等过错离职。而罢免则是相对于人代会选举而言的一种免职方式。罢免权属于各级人民代表大会,由国家权力机关行使,若被选出的人大代表和国家机关领导人员有渎职、违法行为,需免去其职务的,由选举他的选区或国家权力机关依法给予罢免。撤职是由人大常委会任命的国家机关工作人员犯有严重错误或违法违纪,不能再担任现任职务时,由主管机关依照法定程序提请本级人大常委会予以撤销职务。撤职是一种行政处分,是一种惩处行为。

五是启动的程序不同。接受辞职应由辞职人书面提出辞职请求,在人民代表大会会议期间,由主席团交代表团审议后,提请大会全体会议决定;大会闭会期间提出辞职的,由主任会议(或委员长会议)提请常委会会议决定,报人民代表大会备案。免职、撤职、罢免一般应根据有权提请人的要求,由“一府一委两院”提出相关议案(人大常委会工作机构负责人的免职由常委会主任会议提出),人大及其常委会才能启动相关程序,决定免除相关人员担任的职务。

三、关于罢免、撤职、免职和辞职的程序要求

1、罢免。罢免,是相对选举而言的免职方式,针对的是被选出的人大代表和国家机关领导人员,需免去其职务的,由原选举单位、选区、选民依照法律规定的程序罢免。是县乡两级直选代表的,原选区选民30人以上联名,可以提出对本选区选出的乡级人大代表的罢免要求;选民50人以上联名,可以提出对本选区选出的县级人大代表的罢免要求。是间接选举的代表,人代会期间人民代表大会主席团或十分之一以上代表联名,闭会期间人大常委会主任会议或常委会组成人员五分之一以上联名,可以提出本级人民代表大会选出的上一届人民代表大会代表的罢免案。地方各级人民代表大会举行会议时,有权罢免其人大及其常委会组成人员、“一府两院”领导人员,乡级人大主席团或五分之一以上代表联名可以提出罢免案;县级以上人大主席团、常委会或十分之一以上代表联名可以提出罢免案。罢免案应当写明罢免理由、罢免要求,由大会主席团提交大会审议,被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上口头或书面提出申辩意见,由主席团印发会议,并提请全体会议表决:罢免采用无记名投票的表决方式,须经该级人民大会代表的过半数通过,对外予以公告。罢免县乡人民大会代表,须经原选区过半数的选民通过;代表职务一旦被罢免,其在国家机关担任的职务相应撤销。

2.撤职。针对的是由人大常委会任命的国家机关工作人员犯有严重错误或违法乱纪,触犯刑律,不能再担任现任职务时,由主管机关依照法定程序提请本级人大常委会予以撤销职务。县级以上的地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级政府副职的职务,只是个别;可以决定撤销由人大常委会任命的政府组成人员(政府组成部门的局长、主任)的职务,不受人数限制;可以决定撤销法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务;检察院副检察长、检委会委员、检察员的职务。从法理上讲,还应包括监察委员会副主任和委员的职务。县级以上的地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院,人大常委会主任会议可以向本级人大常委提出对相关国家机关工作人员的撤职案;人大常委会五分之一以上组成人员书面联名也可以提撤职案,但要经主任会议决定是否提请常委会表决。撤职案应当写明撤职的对象和理由,并提供有关材料。撤职案一旦决定,应组织调查委员会对拟撤职对象的问题进行调查,在提请常委会表决前,被提出撤职的人员有权在常委会上提出申辩意见,由主任会议决定印发常委会会议。撤职案采用无记名投票表决,以常委会全体组成人员的过半数通过有效。

3.免职。免职,指依法享有任免权的机关按照法律或制度规定免去公职人员所担任的职务。针对的是由人大及其常委会选举或任命的国家机关领导人员和工作人员,一般是因正常工作变动、离职、退休或因轻微违规违纪需要停止职务的,由有关国家机关负责人提请本级人大常委会给予表决通过。免职与任职是对等的,一般情况下,由常委会任命的“一府一委两院”人员需要免职,由“一府一委两院”主要负责人提出免职案。如果属于人代会选举的人员辞职或需要免职的,由常委会主任会议提出免职案。一并提请人大常委会议表决通过,对外发文即可。

4.辞职。辞职针对的是由人大选举和任命产生的国家机关工作人员,以及各级人大代表。辞职和接受辞职应先由辞职人提出辞职请求,在人民代表大会会议期间,县级以上地方各级人大常委会组成人员和政府组成人员、监委会主任、人民法院院长、人民检察院院长可以向本级人民代表大会提出辞职,大会决定是否接受辞职。接受的由主席团交代表团审议后,提请大会全体会议决定。大会闭会期间向人大常委会提出辞职的,由主任会议(或委员长会议)提请常委会会议决定,报人民代表大会备案。人民检察院检察长辞职的,还须报上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。乡镇人大主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职。全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市设区的市、自治州的人大代表,可以向选举他的人大常委会书面提出辞职,常委会接受辞职的,须经常委会组成人员的过半数通过,接受辞职的决议,须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。县级的人民代表大会代表,可以向本级人大常委会书面提出辞职,常委会接受辞职的,须经常委会组成人员的过半数通过,乡级的人民代表大会代表,可以向本级人民代表大会书面提出辞职,须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的,应当予以公告。县级以上的各级人民代表大会常务委员会组成人员,全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的专门委员会成员,辞去代表职务的请求被接受的,其常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止,由常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席,辞去代表职务的请求被接受的,其主席、副主席的职务相应终止,由主席团予以公告。

四、关于罢免、撤职、免职和辞职的适用范围

罢免、撤职、免职和辞职,是宪法法律规定的人大及其常委会对其产生的国家工作人员的四种去职方式,这四种去职方式的的情形不同,适用对象和范围不同。罢免是相对于人代会选举而言的一种免职方式。罢免权属于各级人民代表大会,由国家权力机关行使,由选举他的选区或国家权力机关依法给予罢免。罢免一般适用于两种情况:一是人大代表和国家机关领导人员违犯党纪国法,情节严重;二是有渎职、违法犯罪行为,触犯刑律,民愤较大。免职是指由人大及其常委会选举或任命的国家机关领导人员和工作人员,因正常工作变动或因轻微违规违纪需要停止职务的,由有关国家机关负责人提请本级人大常委会给予表决通过。撤职是一种行政处分,是一种惩处行为,它具有明显的监督性质。撤职只适用那些违法失职或有严重错误的国家机关领导人员。免职一般适用于两种情况,一种是正常离职;另一种是因为渎职、不称职等过错离职。辞职和接受辞职一般出于正常和非正常两种原因,正常原因包括工作调动、离退休、健康不佳等;非正常原因包括违法失职、过失责任、政绩不佳等。职分主动辞职和被迫辞职两种。

五、应注意的问题

一是要正确理解和把握罢免、撤职、免职和辞职之间的相互关系与法律定位。通过比较分析,可以看出,罢免与选举相对应,罢免权属于各级人民代表大会;撤职、免职与任命相对应,撤职权、免职权属于各级人大常委会。罢免或撤职是各级人大及其常委会对它选举或任命的严重违法违纪不称职人员的一种处理;免职一般是因工作需要正常的组织调整履行职务任免程序的一种处理,免职可以是因调动、健康等原因免职,也可以是因违法或错误行为免职。罢免或撤职不是免职,依法应该罢免或撤职的不能辞职、免职。罢免、撤职是人大及其常委会依法对它所选举或任命的不称职人员的处理,与撤销党内职务、撤销行政职务的党纪政纪处分有所不同;人大及其常委会集体行使权利,一旦罢免或撤销某官员的职务,没有复议、申诉、诉讼等救济途径,而且不得易地做官,只能当一般公务员;因此,罢免、撤职是各级人大及其常委会行使人事任免权的一种最严厉的监督手段。区别在理解上、实践中唯有政府副职领导人员在届中离职时可采取免职、接受辞职两种方式,但是,并不一定要按照“人民代表大会选举、补选产生的职务采取接受辞职方式;由人大常委会任命的职务采取免职方式”的办法来操作,人民代表大会选举产生的政府副职领导人离职时,如果本人没有提出辞职请求,也可采用免职的方式终止其职务;相反,人大常委会任命的“一府一委两院”副职领导人,如果提出辞职请求,且有正当的理由,人大常委会也可决定接受其辞职。

二是在实际操作过程中,具体可根据以下几种不同情形区别对待:

其一:工作调动、离退休、健康不佳等原因离职。本人已经提出辞职请求的,提请人民代表大会或人大常委会审议其辞职事项,接受辞职请求;本人没有提出辞职请求,但本级政府已经提出免职议案的,依法启动免职程序;年龄已过、部门合并,职位已不复存在,本人既没有提出辞职请求,相关机构也没有提出免职议案的,应由人大常委会人事任免工作机构通知本人或本级政府办事机构,要求其提出辞职请求,再依法提请审议其辞职事项,如本人仍没有提出辞职,则应与有权提请人沟通,提出免职案。

其二:因过错、过失、违法、违纪等原因离职。必须坚持党管干部和人大常委会依法任免干部相统一的原则,正确贯彻党委有关人事决策和意图。党委提名免去国家机关相关领导人员职务的,应启动免职程序;本人引咎辞职或党委责令辞职的,则启动接受辞职程序。如果“一府一委两院”有关领导人员和其组成部门负责人犯有严重过错或违法违纪,本人既没有提出辞职,有关国家机构也没有提请免去其相关职务,则可向人大常委会会议提出撤职案,或向人民代表大会会议提出罢免案。

其三,由于任命职务是根据有权提请人的提请任命,同样,免职、撤职也只能根据有权提请人的要求而依法进行免职、撤职。免职、撤职案可以由政府、监委会、法院、检察院的正职领导提出,也可以由人大常委会主任会议、专门委员会或者常委会组成人员依法自行提出。

三是要相互协作配合,妥善处理相关后续工作。罢免、撤职、免职、辞职和接受辞职是一项严肃认真的工作,涉及党委纪委、监察、组织,以及“一府两院”人事机构,政治性、法律性、程序性很强。在什么情况下、什么时候、采取什么处置措施,结果如何处理,需要一系列程序和方法,不能操之过急。对提请辞职、免职,情况筒单明了、操作方便、不影响大局工作的,可接受辞职,及时办理免职手续,报同级人民代表大会备案;对提请罢免、撤职,情况复杂,程序较多,操作起来比较麻烦的,事先应和提案机构,以及纪委、监察、组织、人事部门搞好协调沟通,吃透情况,必要时可根据提请机关的报请情况对提请罢免、撤职人员的有关情况进行调查,提出初审意见,提交主任会议审议,再由主任会议决定是否提请人大常委会审议。原则上应把握:应当给予党纪、政纪处分的,建议“一府两院”和党委纪委、监察、组织以及政府人事部门先拿出意见,根据情节轻重给予党政纪处分;属于由人大及其常委会选举和任命产生,发现并查明相关人员在工作中违反宪法、法律、法规,失职、渎职,给国家和人民的生命财产和利益造成严重后果和损失,涉嫌违法犯罪的,可交由纪委、监察、检察机关立案审查,查明情况,再根据组织、人事部门的意见,依法给予罢免、撤职的处理。

 

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