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人大代表约见地方国家机关负责人制度的立法设计与实践思考
作者:张天科        内容来源:本网        发表时间:2020-07-27 10:21:59

人大代表约见地方国家机关负责人,是法律赋予代表的一项职权。近几年,各级人大代表运用约见的形式对“一府两院”的工作进行监督逐渐多了起来,有效地促进了“一府两院”的工作。但是,人大常委会组织代表开展约见活动的情况较少,在约见中有的环节不很规范,笔者想就这个问题与大家一起探讨。

一、关于代表约见国家机关负责人的法律与制度规定

代表法第二十一条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”

根据这一条规定,目前,各级人大常委会结合各地工作实际,相继制定出台了关于人民代表大会代表约见国家机关负责人暂行办法,从约见对象、内容、程序和办理时限等方面分别对代表约见活动的开展作出了具体的规定:

1、约见的对象。按照人大相关制度办法规定,人大代表约见的地方国家机关负责人主要包括人民政府组成人员和人民法院、人民检察院负责人。

2、约见的内容。主要是本行政区域内的以下内容:贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定的情况;贯彻执行人大及其常委会的决议、决定的情况;人大及其常委会列入审议议题的相关内容;人大代表所提议案、建议、批评和意见的办理情况;区域经济建设、社会发展、生态环境和社会稳定中的重大事项;所在辖区人民群众普遍关注、反映强烈的热点难点问题以及人大代表认为有必要约见的其他事项。同时,制度办法也明确界定了代表不应作为约见事项的内容,即涉及解决代表本人及其亲属个人有直接利害关系的事项;按照法律法规规定应当由司法机关、行政复议机关、仲裁机构处理的事项;已经进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的事项;属于学术探讨、产品推介的事项以及其他不应当作为约见的事项。

3、约定的程序。代表约见地方国家机关负责人,可由一名人大代表提出,也可由多名人大代表联名提出。在人大代表认为需要约见地方国家机关负责人时,应以书面形式向人大常委会提出约见要求。约见要求应当实事求是,简明扼要,具体包括约见的对象、约见的内容以及相关的建议、意见等。人大常委会在接到人大代表的书面约见要求后,经调查研究,认为确需列入约见事项的,应及时与被约见人员和“一府两院”及其相关部门协商沟通,确定约见的具体时间、地点、参加人员,并提前3日反馈给提约人大代表;认为不必约见或代表已经对同一内容的问题提出过约见要求,正在处理过程中的,应告知被约见人员,由被约见人员所在单位及时向代表反馈,作出相应的解释。

4、办理的时限。约见办法同时要求,被约见人应及时办理代表约见事宜并在代表约见活动结束后两个月内,将办理情况书面答复提出约见的人大代表,同时抄送人大人事代表工委。有特殊情况的,经人大常委会和提出约见的人大代表同意,可以适当延长办理时限;但办理时间最迟不超过三个月。提出约见的人大代表对办理情况不满意,且人大常委会主任会议认为理由正当的,由人大常委会主任会议责令重新办理,并在一个月内由被约见人再次书面答复提出约见的人大代表。同时,抄送人大人事代表工委。

二、开展代表约见活动的实践

近年来,一些地方人大常委会以开展“不忘初心,牢记使命”主题教肓活动为契机,在完善人大工制度的基础上,先后组织开展了人民代表大会代表约见地方国家机关负责人活动,对于丰富代表内容,创新工作方式,积极探索人大更加行之有效的监督工作新思维、新举措起到良好的促进作用。

1、发挥了代表的主体作用。人大代表通过视察、检查、调查研究、走访、召开座谈会等形式,广泛了解选举单位和人民群众的意见和要求,并以代表约见这种有效的途径向相关部门反映情况,提出意见、批评、建议,并由常委会在事后督促政府相关部门予以落实,积极促成人民群众反映强烈的热点、难点问题得到有效的解决,既密切了人大代表与人民群众的联系,也较好地保障了代表依法履职的权力。

2、增强了人大的监督实效。开展代表约见活动,既是代表履职的一种方式,也是对代表建议、批评、意见办理工作的一个延伸。通过开展约见活动,人大代表就本行政区域内的一些重大事项或是人大代表、人民群众关心关注的热点、难点问题向地方国家机关负责人提出建议、批评、意见,既增加了代表反映民情的渠道,充分发挥了人大代表的职责和作用,同时在约见中强化督办,为推动问题的解决起到了较好的推动作用,也进一步增强了人大监督工作的实效。

3、推动了“一府两院”的工作。通过与人大代表开展面对面的沟通交流,直接听取代表的意见、批评、建议,既增强了“一府两院”领导自觉接受代表监督的意识,也促进政府相关部门及时了解工作中存在的不足和问题,进一步密切了与人大代表、人民群众的联系,也进一步增强了“一府两院”及其部门工作的针对性和实效性。

当然,从地方人大开展代表约见活动的实践看,目前代表约见制度的本身和活动开展过程中存在的一些困难和问题。一方面,由于一些地方开展代表约见活动刚刚起步,之前也未开展过相关的活动。因此,在代表中难免还存在“多一事不如少一事”的思想,代表通过视察、调研、检查等各项活动,发现问题、主动约见的意识还尚未树立起来,活动的开展主要还是依靠人大常委会的组织和引导。另一方面,代表法中对代表约见权的规定过于原则,仅规定了代表可以约见,但对如何约见,约见后如何处理没有更进一步的规定。尽管一些地方人大常委会在制定出台的人大代表约见国家机关负责人的制度和办法中对相关内容进行了补充和细化,但仍然还存在不尽完善的方面,特别是在代表约见提出的意见建议办理的后续监督方面还缺乏有效的具备可操作性的约束措施,这在一定程度上给代表约见和人大常委会对约见建议、意见的跟踪问效工作带来了困难,这样难免出现约见后的问题解决难、落实难,造成“一约了之”,致使代表约见制度无法得到很好的实施。

正因如此,各地人大常委会组织代表约见活动起步均比较晚且活动开展很少,没有形成常态化。

三、改进和完善人大代表约见制度化的思考

1、进一步增强代表约见意识。各级人大代表一定要牢固树立人大代表为民代言的主人翁意识,不断增强“人民选我当代表,我当代表为人民”责任心和使命感,不忘初心使命,敢于仗义执言,积极开展约见活动。政府部门和法检两院领导要切实增强自觉接受人大代表监督的意识,要有谦恭的协作态度,积极应约,主动约见,加强与代表的沟通与协商,促进约见问题解决。不得以任何借口和理由推诿不见。

2、不断完善代表约见制度。时下,地方人大常委会要在坚持法律规范、完善代表约见制度的前提下,应细化约见的程序和内容,对代表可以就哪些问题提出约见,人大常委会如何把关、如何联系安排,以及约见问题办理程序与完成时限等进行具体规定;应明确人大常委会对代表约见工作的后续监督职责,在约见活动结束后,形成以代表提出的问题及建议意见、被约见的国家机关负责人当场答复的内容、办理代表建议意见的措施与办法、完成时限等为主要内容的《约见会纪要》,并督促办理,及时向代表通报办理结果。

3、改进代表约见方式,拓展约见范围。一方面积极探索开展以代表小组为单位的约见,并向乡(镇)街道人大代表延伸。代表小组约见可以以“人大代表之家”这一平台为基础,向乡(镇)街道人大代表扩展,为人大代表依法履职行权搭建新的交流平台,为人大代表提供更多反映群众意见、诉求的机会,从而充分调动人大代表参与国家事务管理的积极性和主动性。一方面还应探索尝试人代会期间的代表约见制度,丰富约见范围。地方各级人民代表大会每年都要安排听取和审议“一府两院”工作报告,在审议中,代表如遇有不理解或视察中群众反映强烈的问题,可以向大会主席团提出书面约见申请,并由大会秘书处有关工作机构负责办理约见的具体事项。通过约见,增进代表对“一府两院”工作的了解,促进问题的有效解决。

4、健全保障代表约见措施。一要加强培训辅导,提高代表履职的能力和水平。注重组织代表学习相关法律法规及人大工作理论和程序、制度,熟悉和掌握代表约见的途径和方法,不断提升代表履职能力,保证代表依法履职、主动履职,积极有效运用约见权。二要统筹安排,加强指导。应结合每年确定的视察议题,针对人大代表、人民群众关心关注的问题,在一些议题中安排约见活动,提高监督成效。同时应对代表提出的约见要求积极支持,指导代表开展约见活动,保护代表履职的积极性。三要保障支持代表通过约见国家机关负责人解决人民群众关注的热点、难点问题。特别是在代表约见过程中,无论是与会代表反映的问题还是政府部门负责人约见答复,或者是常委会领导向政府部门提要求、促落实,都要尽量通过当面互动,现场达成共识,促进解决问题,确保约见活动真正达到预期目的。四要建立健全代表约见问责机制。如若发现国家机关负责人不接受约见或对代表约见推诿扯皮,敷衍了事,态度恶劣者,人大应组织进行调查,必要时采取述职评议、民主测评监督措施,确保约见不走形式,保障约见活动成效。

5、加强约见事项落实的后续监督。在约见活动结束以后,人大常委会还应适时组织相关工委、代表和相关人员对办理情况进行跟踪督办,对代表在约见中提出的建议和意见,应督促相关部门认真加以解决,并及时向代表通报办理情况。如果代表对办理结果不满意,人大常委会主任会议认为理由正当的,应责成被约见国家机关负责人所在单位重新办理,并在规定时间内再次答复代表,办理结果书面抄送同级人大常委会代表工作机构。对个别敷衍应付的国家机关负责人,要通过常委会领导约谈、问责等刚性的措施予以批评纠正,对情况严重造成不良后果的,要及时向同级党委主要领导汇报,对相关部门和责任人予以严肃处理,真正体现人大监督的实效性。

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