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生态安康“化龙”点睛
——《安康市化龙山国家级自然保护区条例》立法纪实
作者:骆靓        内容来源:本网        发表时间:2018-07-12 10:30:36

    自2015年《立法法》修订以来,安康市人大常委会按照《立法法》赋予设区市的立法权限,紧紧围绕市委“追赶超越、绿色崛起”发展总纲和建设西北生态经济强市奋斗目标,着眼于经济社会发展大局和人民群众切身利益,科学合理安排立法项目,将一批急需保护和规范的环保立法项目优先列入年度立法计划,为安康经济社会持续健康发展提供了有力保障。
   2018年5月31日,《安康市化龙山国家级自然保护区条例》(以下简称条例)经陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议批准,定于2018年9月1日正式实施。这是继《安康市烟花爆竹燃放管理条例》后,该市获批的第二部实体性地方法规,也是陕西省首部关于国家级自然保护区方面的地方法规。《条例》自立项到批准历时二年半,精雕细琢凝结着参与各方的智慧和汗水,全面贯穿了“生态优先、地方特色”的立项原则,它的制定实施,必将为建设“秦巴明珠、生态安康”和提交新时代美丽中国的“安康答卷”画上点睛之笔。
    丰富物种资源 亟需立法保护
    生物多样性是人类社会赖以生存和发展的基础,对于一个国家或地区经济社会发展具有极其重要意义。化龙山自然保护区是2007年4月经《国务院办公厅关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》确定的国家级自然保护区,位于安康市镇坪县和平利县境内,生态环境优美,物种资源丰富,有国家重点保护一、二类珍稀野生动植物63种,以立法的形式对化龙山自然保护区加强保护,既担负着保护环境资源的历史责任,也肩负着保障南水北调工程顺利进行的政治使命:一是地理位置特殊。化龙山保护区位于南水北调中线工程水源地——丹江口水库上游,区内山势陡峭,土层较薄,森林植被如果遭受破坏,会造成严重的水土流失,影响涵养水源。依法对化龙山进行保护,可以通过法律的引导作用,提高森林覆盖率,保持水土,为丹江口水库提供优质、充足的水源,保证国家南水北调中线重点工程正常运行。二是维护生物多样性。依法加强化龙山保护区管理,能够全面、有效保护区内珍稀动植物资源,促进拯救巴山濒临物种,筑牢珍贵野生动植物保护网,为研究巴山特有动植物提供法律依据。三是整合优化管理机制。由于上位法对自然资源保护区的相关规定比较零散,并且很多规定已经不再适应地方发展实际要求,多头执法导致监管缺失问题突出。《条例》的制定,有利于理顺保护区保护管理机制,精准打击各类破坏自然保护区违法犯罪,实现“一区一法”战略部署。四是进一步强化保护理念。《条例》的精神就是引导当地群众践行“绿水青山就是金山银山”的新发展理念,促进实现“让城乡因环境而美、让群众因生态而富”的安康发展模式。
   广泛征集意见 科学民主立法
    开门立法,推进立法的科学民主化,使立法能够最大限度反映民意、凝聚民心,既是立法工作的内在要求,也是提高立法质量的关键。在《条例》草案的修改过程中,安康市三届、四届人大常委会坚持广开言路,广集民智,有序引导人民群众参与到地方立法工作中来,让立法工作更近民意,更接地气。一是通过《安康日报》、安康人大网、安康市政府网等报刊和网络媒体,面向社会公开征求意见,同时,书面向各县区、市直单位、群团组织、基层立法联系点以及人大代表、政协委员、立法咨询专家等征求意见;二是安康市人大常委会立法调研组先后4次深入镇坪县、平利县,实地走访保护区周边10个行政村,与基层乡镇负责同志、一线执法干部、当地群众座谈了解情况;三是对《条例》草案中存在的分歧问题,到该市林业局、公安局、审计局、编办等部门进行沟通探讨,全面增进各方共识;四是专程前往湖北恩施、湖南湘西等地学习考察国家级自然保护区好的立法经验与做法;五是主动将《条例》草案、草案修改稿、草案修改二稿等及时送至省人大常委会法工委,听取意见和建议,并邀请立法专家参与其中,广泛吸收各方智慧,最大限度促进立法科学化、合理化。《条例》在修改过程中,共组织召开各类座谈会30余场800余人次,征集各类意见、建议150余条。
  发挥主导作用 确保立法质量
   安康市人大常委会始终坚持在党的领导和支持下,将立法工作放在经济社会发展大局中来谋划和推进。在《条例》制定过程中,该市人大常委会及时就立法重大问题向市委请示报告,确保立法的政治方向;在立法程序上,稳步推进立项、起草、论证、修改、审议各项工作,时刻把握立法主导权。在条例的修改过程中,主动与起草单位及相关政府部门联系,邀请该市林业局、森林公安局、化保局等单位全程参与《条例》起草、修改和审议等工作。在法律条文表述方面,能具体的尽量具体,能明确的尽量明确,具体条款简繁得当,重点条款精雕细刻,确保每一项制度可执行、易操作,真正管用。在立法体例和技术上,坚持从实际出发,求稳不求快,求质不求量,不贪大求全,不照抄照搬上位法,逐字逐句反复推敲修改。《条例》草案先后经安康市人大常委会会议审议3次、主任会议研究4次、法制委员会会议审议4次,修改50余稿,获批《条例》对比草案实质性修改达26条,80余处,真正体现了“质量第一”的要求。
    体现时代要求 彰显地方特色
    《条例》制定过程中,安康市人大常委会严格贯彻落实党的十九大提出的“实行最严格的生态环境保护制度”的要求,始终坚持以“严格保护”为出发点和立法原则,彰显安康市“绿色新政”的决心和信心。一是在上位法禁止的10种行为的基础上,对在化龙山保护区多发、易发的“采脂、割漆、采药、采挖树蔸”等11项35种破坏自然资源行为进行禁止;二是对在“核心区”“缓冲区”“实验区”的活动进行严格限定,特别是依据上位法的规定对大家普遍关注的在实验区内参观、旅游等活动进行了严格限制和规范。三是进一步理顺化龙山保护区管理部门与当地政府在森林防火工作上的职责划分,并规定在森林防火期内可以依法设立临时性森林防火检查站。《条例》的创新和地方特色,还更多体现在细节方面,如明确了市、县、乡(镇)和村(居)民委员会在保护区管理活动中相应职责,并对建立和完善当地联保机制和执法协作作出了具体规定。又比如,为切实转变当地群众“靠山吃山”的落后观念,《条例》结合调研情况和保护区管理工作现状,对化龙山保护区在抢险、建设等劳动用工方面优先使用当地劳动力,要求保护区管理机构和当地政府对在社区共管区域开展符合生态保护的林下种植、养殖等生产活动予以引导和支持都进行了明确规定,以促进当地群众实现“在保持青山绿水中兴产富民”的发展目标。
    “立善法于天下则天下治,立善法于一国则一国治”,用法治力量守护一方青山绿水,功在当地,利在千秋。该市人大要以条例颁布施行为契机,认真贯彻落实习近平总书记生态文明思想,牢固树立新发展理念,强化生态保护制度约束,用最严格制度、最严密法治保护好生态环境,为走绿色循环发展道路提供坚实保障。

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