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精准立法的安康声音

——安康首部实体性地方法规《安康市烟花爆竹燃放管理条例》诞生记

邹淼 王庆存

 

    2017年9月29日,陕西省十二届人大常委会第三十七次会议审查批准了《安康市烟花爆竹燃放管理条例》(以下简称《条例》),《条例》自2018年2月1日起施行。这是安康市获得地方立法权后制定的第一部地方性实体法规,标志着安康市地方治理踏上了“法治同轨”的新征程。《条例》自立项到批准历时一年,精雕细琢凝结着参与各方的智慧和汗水,它也成为安康市地方民主法治建设的一个重要里程碑。

    问题导向,聚焦民生热点

    2015年3月,十二届全国人大三次会议修改了《立法法》,赋予设区的市地方立法权,9月30日,陕西省十二届人大常委会第二十二次会议决定安康市可以开始行使地方立法权。在获得地方立法权后,市人大常委会按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局,围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面的立法权限,积极主动把关系全市改革发展和群众关切、社会关注的热点难点问题作为立法重点,公开向全市各级国家机关、各民主党派、社会团体、企事业单位以及公民个人征集立法项目建议,先后征集了70余条立法项目建议。在这些建议中,市民对通过立法来规范烟花爆竹燃放的愿望尤为强烈,市三届人大代表周清、李辉忠也建议通过立法来禁止安康城区燃放烟花爆竹。

    如何选择立法项目?这对安康市首次开展实体性立法工作是一项重大考验。在经过深入分析论证立法的必要性、可行性和紧迫性后,市人大常委会认为,民生问题就是民心问题,社会发展需求就是立法的“风向标”,立法必须坚持问题导向,以解决实际问题为目标。在城市不分情形、不分时段、无节制地燃放烟花爆竹,不仅严重干扰了市民的正常工作、生活和学习,带来了大气污染、火灾和伤人事故等一系列问题,而且也与市委提出的“走民生为本的循环发展之路,建设美丽富裕新安康”发展战略,与“天更蓝、水更绿、城市更美”的城市发展理念相悖,安康市首部实体性地方法规就应当回应市民对安宁秩序和绿色发展的期待。2016年初,安康市人大常委会将制定《条例》列入2016年立法计划,市委召开常委会议研究讨论并同意市人大常委会年度立法计划。据此,我市确定了通过地方立法来解决烟花爆竹燃放活动管理中突出的难点问题,增强对烟花爆竹燃放管理的科学性、严肃性和强制性,更好发挥地方立法在促进安康经济社会发展和满足人民对美好生活向往中的引领作用。

    汇聚民智,实行民主立法

    习近平总书记提出“小智治事,中智治人,大智立法”。立法中的“大智”体现的就是集智和科学。围绕科学立法、民主立法、依法立法这一基本原则,最大程度地确保客观实际与人民意愿相呼应,市人大常委会2016年立法计划确定后,在市委的高度重视和市政府的密切配合下,市人大常委会充分发挥主导作用,牵头组织实施,落实责任单位,明确市公安局负责法规起草和前期调研论证,法制办负责法规审查和督促。2016年12月12日,市三届人大常委会第四十一次会议对《条例(草案)》进行初审后,市人大常委会法工委根据常委会组成人员的意见建议进行修改,在《安康日报》、安康人大网、安康市政府网全文刊登,面向社会公开征求意见,同时向各县区、市直单位、群团组织以及人大代表、政协委员等书面征求意见,组织召开市人大立法咨询专家座谈会,旗帜鲜明地广开言路,广集民智,有序地引导人民群众参与到地方立法工作中来,为地方立法建言献策。市人大常委会法工委、内务司法工委组成立法调研组到汉滨、汉阴、石泉、紫阳、平利等县区召开由县区政府、街道社区、和社会各界人士参加的专题研讨会10余次,到国土、住建、民政、林业、城市管理等部门了解相关专业问题,就条例中的重点问题到阳光城、都市花园、竹园小区等住宅小区调查问卷,并通过安康市公安局官方微信公众号投票方式征求社会公众意见建议。市人大常委会法工委还主动将《条例(草案修改二稿)》送省人大常委会法工委听取意见建议,邀请立法专家提前介入,寻求帮助指导,同时邀请西安交通大学、西北政法大学法学教授对条例中的重点问题进行论证。

    发扬民主精神,集立法大智。结合各方提出的意见建议,市人大常委会法工委多次研究讨论,吸收、修改和完善《条例》,为常委会会议审议奠定了坚实的民意和群众基础。2017年7月19日,市四届人大常委会第四次会议表决通过《条例(草案)》,并按照规定及时上报省人大常委会审查批准。

    按照边学习边实践边推进的工作步骤,市人大常委会依据《立法法》、《陕西省地方立法条例》和《安康市地方立法条例》的规定,注重民主立法之外,还特别注重立法程序、立法质量和立法效果。据统计,《条例》先后经常委会会议审议3次、主任会议研究4次、法制委员会会议审议4次,立法专家论证会2次,座谈研讨会10次,征集各类意见建议100余条,修改30余稿。 

    紧贴实际,体现新理念

    立法就是用法律的准绳,去衡量、规范、引导社会生活,立法也是依法行政、公正司法的前提,它不仅需要关注现实和解决问题,更要为长远发展而设定规则。制定《条例》要解决哪些实际问题?要关乎哪些长远发展?市人大常委会及有关部门对此极为重视,在确定将烟花爆竹燃放管理作为立法项目时,就把握了这样一条基本原则,即尊重客观规律,立足本市实际,突出地方特色,确保地方立法不抵触、有特色、能管用。按照这个总的原则,在广泛调查研究、座谈讨论、举行论证、吸收意见的基础上,形成了禁止与限制、统一规定与因地制宜相结合的整体架构,最终汇聚成了二十五条的《条例》。

    《条例》中彰显了时代特色和先进理念,积极落实绿色发展理念,在立法目的上注重安全燃放的同时,注重环境保护和公众健康,凸显“绿水青山就是金山银山”的生态优势,倡导绿色发展,融合了建设西北生态经济强市的目标。注重禁放工作的循序推进,做到了禁、限的有序管理,注重禁止、限制燃放统一规定,又因地制宜,考虑区县实际差异。如,各县区在是否将“公墓”统一纳入到禁放区域意见不一致,《条例》在充分考虑到各县区的实际情况时,未将“公墓”纳入到统一的禁放区域,而是确定由各县区政府根据实际自行划定。明确规定禁放区域禁止销售烟花爆竹,同时把限制燃放时间与允许销售时间衔接起来,把燃放管理往前延伸到销售管理中。针对人民群众提出城区周边农家乐、酒店、城区内部分小区内燃放烟花爆竹的突出问题,《条例》明确规定禁放区域、限放区域的饭店、酒店、宾馆、农家乐等经营者应当告知宴席举办中不得违法燃放烟花爆竹的规定,并对违法燃放行为有劝阻和报告义务;明确了物业服务企业有督促业主遵守规定,并对违法燃放行为有劝阻和报告义务。同时,《条例》还列举了禁止燃放的行为类型,明确了执法部门不依法履行监管职责的行政责任。

    良法善治是社会主义法治精神的内在属性,需要以实际行动将良法落实到社会实践中。《条例》已经颁布,但是其发挥规范、指引、评价等作用仍在路上,这就要求各级政府及部门秉持“政治同向、法治同轨、发展同力、与民同心”的工作理念,广泛学习宣传《条例》,需要执法部门严格执法,切实加强协作配合,也更需要全体市民遵法守法,形成齐抓共管的执法守法格局,最终让《条例》落地生根,深入人心,真正地为服务和保障法治安康建设和西北生态经济强市建设贡献价值。


 

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